Huiswerk Klaar kaart – Acht

Waarom speel je deze kaart?

De bodem is ruimte én ecosysteem. Het is verbonden aan vrijwel alle opgaven die in de fysieke leefomgeving actueel zijn. Zolang er genoeg ondergrondse ruimte is en het ecosysteem is sterk genoeg, dan kan dat zo doorgaan. Als dat echter niet zo is, en als steeds meer gemeenten en regio’s dat ontdekken (zie kopjes: “Het is vol onder maaiveld” en “Bodemdaling en verdroging mede gevolg van onhandig of overmatig landgebruik”), dan is samenhangend bodembeleid essentieel. En dat betekent dat belanghebbenden, bodemexperts en hun data en kennis elkaar gaan ontmoeten, met vragen over kwaliteit (chemisch, ecologisch, energetisch, fysisch) en ruimtelijke inpasbaarheid. Daar is op lokaal schaalniveau een organisatievorm nodig die deze ontmoeting nodig en mogelijk maakt. Samenwerking is onvermijdelijk.

Samenwerking en participatie zijn onvermijdelijk

De wetgeving verdeelt taken ten aanzien van bodem, grondwater en ondergrond over meerdere decentrale overheden. Het waterschap is beheerder van het watersysteem. De provincie is verantwoordelijk voor het drinkwater, zowel ten aanzien van de drinkwatervoorziening als het bereiken van KRW-doelen. De gemeente is de centrale overheid als het gaat om de fysieke leefomgeving, inclusief de ruimte en het ecosysteem onder het maaiveld. Samenwerking tussen deze overheden, met de Omgevingsdienst als beheerder van data en kennis over de regio, zijn onvermijdelijk (zie kopje: “Help de bewustwording”).

Dat geldt ook voor participatie vanuit andere partijen. Een deel van het bedrijfsleven heeft veel belang bij een goede bodem- en grondwaterkwaliteit en soms beschikken bedrijven over uitermate relevante hoeveelheden data en informatie over kwaliteit en systeem. Denk aan grote grondwateronttrekkers of mijnbouwbedrijven. Of boeren en natuurbeheerders. Bovendien stelt de Omgevingswet dat participatie van belanghebbenden essentieel is. Inwoners, maatschappelijke organisaties/netwerken, bedrijven uit het gebied zullen met elkaar in gesprek gaan, ook over de ruimtelijke inrichting en beheer van de fysieke ruimte.

Bodem is een organisatievraagstuk

De komende jaren komen meerdere maatschappelijke opgaven met hun uitvoeringsplannen. Voor duurzame warmte en energie, schoon drinkwater, gezond voedsel en een prettige leefomgeving is fysieke ruimte nodig. Deze plannen kijken ook naar de bodem, zowel als ruimte en als ecosysteem. Wat het complex maakt is dat deze uitvoeringsplannen zich op verschillende schaalniveaus afspelen (zie kopje: “Visualiseren van bodems”).

Waar vindt een integrale afweging van functies in de ondergrond plaats? Wie gaat over het beheer en duurzaam benutten van het ecosysteem onder het maaiveld? Wie is de stem van de bodem als het gaat om lokale besluitvorming (zie kopje: “Regionale kennisinfrastructuur”)? Uit de regioprojecten blijkt dat de benodigde kennis daarvoor aanwezig is bij vooral de wat grotere gemeenten of de Omgevingsdienst. Bovendien gaat het om het naast elkaar leggen van deelkennis over bodem en ondergrond: de groenbeheerder, de beheerder openbare ruimte, de beheer infrastructuur, de expert bodemsanering, de archeoloog, de waterexpert, de energie-expert. Hoe komt deze expertise bijeen in een vlot lopend besluitvormingsproces en in goede juridische regels in het Omgevingsplan? (zie kopje: “Focus niet alleen op omgevingsvisie, ook op het omgevingsplan”).

Benut beschikbare kennis

Een belangrijke constatering is dat er de regio zelf maar ook bij kennisinstituten veel data, informatie en kennis beschikbaar is over bodem, grondwater en ondergrond. We weten ook dat dit materiaal lang niet altijd wordt gebruikt bij de besluitvorming. Deels omdat de vraag niet is gesteld, deels omdat de route van vraag naar aanbod te lang is, te veel moeilijkheden oplevert of te laat aan deze zoektocht wordt gestart.

Zorg ervoor dat het huiswerk is gedaan, dat openbaar beschikbare data en informatie-bronnen voor jouw gemeente of regio binnen handbereik zijn. Als voorbeeld de gemeente Waddinxveen. In storymaps, waaronder een verhaal en kaarten over de bodem, wordt het verhaal van de gemeente inzichtelijk gemaakt. Studenten hebben de storymap voor de bodem gemaakt en het geeft inzicht voor toekomstige besluitvorming en de opzet van een omgevingsvisie

Hoe speel je deze kaart?

Voor het spelen van deze kaart is het belangrijk dat je weet waar je staat. Is bodem voor jouw omgeving niet meer dan ‘iets waarop je staat’ of is het een erkend aandachtspunt in beleidsvorming? Dat laatste kan het geval zijn als de krant vol staat van gif in de grond of als landgebruikers zich goed bewust zijn van hun afhankelijkheid aan de bodem(kwaliteit). Grofweg zijn er vier stadia:

1.      Fase van agendavorming en beleidsontwikkeling. Uit de SDDI-activiteiten blijkt dat regio’s zoekend zijn in de agendavorming. Er is aandacht voor de (chemische) bodemkwaliteit, vooral omdat het moet van de wet. Er is vaak onvoldoende bewustzijn over wat de bodem(kwaliteit/systeem) voor een gebied kan betekenen, zowel in positieve (potenties) als in negatieve zin (kwets­baar­heden en bodemdegradatie). De cruciale vraag is: wordt bodem(gebruik) in de regio benaderd vanuit de samen­hangende invalshoek van het bodem- en water­systeem? Als deze vraag ontkennend wordt beantwoord dan is een bewustwordingsslag nodig, want wat vragen toekomstige opgaven van de bodem en kan dat ook? Het antwoord op deze vraag kan aanleiding geven tot een beleids-(en soms ook een organisatie-)ontwikkeling. In de SDDI-regio’s zijn drie aanpakken gebruikt:

a.      De startbijeenkomsten. Deze bijeenkomsten zijn gericht op een diverse groep experts, beleidsmedewerkers of opgave trekkers binnen een gemeente of regio. In deze bijeenkomsten wordt de samenhang van ieders werk via het bodem- en watersysteem inzichtelijk gemaakt, ruimtelijke dilemma’s benoemd, potenties en kwetsbaarheden van het bodemsysteem verkend en een agenda voor de beleidsontwikkeling vastgesteld. Veelal blijkt dat in boeken, rapporten en hoofden al heel veel kennis en inzicht over de lokale bodem beschikbaar is.

b.      Spreektijd bodem. Deze bijeenkomsten zijn gericht op de Omgevingswettrekkers. Met hen wordt gesproken over de impact van een samenhangende bodembenadering op het gebied en haar opgaven (zie kopje: “We delen dezelfde bodem”).

c.      Bestuurdersbijeenkomsten. Deze bijeenkomsten richten zich op bestuurders. Daarbij komen twee zaken aan de orde: ‘de warme overdracht’ oftewel het nieuwe bodemkwaliteitsbeheer en ‘het ruimtelijke conflict’ van zoveel nieuwe ondergrondse ruimtevragers (zie kopje: “Bestuurders herkennen de samenhangende benadering van de bodem en schrikken.”)

2.      Fase van beleidsdoorwerking. In deze fase wordt gewerkt aan de beleidsdoorwerking. Bij omgevingsvisies gaat het dan al snel over de relatie tussen de bodem, het landschap en de (toekomstige) gebruiksfuncties in het gebied. Wat concreter zijn de afleiding van juridische regels (voor Omgevingsplan) en toepasbare regels (voor Omgevingsloket). Om deze kaart te kunnen spelen bleek al snel dat daar meer hulp en ondersteuning bij nodig is. Zie kopje: “Focus niet alleen op omgevingsvisie, ook op het omgevingsplan.” Het programma Bodembeheer van de Toekomst voorziet gemeenten van hulp bij het afleiden van bodemregels voor het Omgevingsplan.

3.      Fase van (beleids)uitvoering. Deze fase gaat pas echt beginnen bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Met pilots wordt daar enige ervaring mee opgedaan.

4.      Fase van beleidsevaluatie en terugkoppeling. Deze fase vereist enige tijd werken met het ontstane beleid, zodat er genoeg inspiratie en noodzaak ontstaat om het staande beleid aan te passen of door te ontwikkelen.

Hulpmiddelen en -bronnen

Aan de slag met de Omgevingswet (Omgevingswet-breed)

Het programma Aan de slag met de Omgevingswet heeft de vier fasen in onderstaande figuur verwerkt en daar de kerninstrumenten van de Omgevingswet aan verbonden. Deze hulpborn heeft een eigen website en is Omgevingswet-breed.

Bodembeheer van de Toekomst (bodem in Omgevingsplannen)

Het Programma Bodembeheer van de Toekomst focust zich op bodembeheer en omgevingsplannen, met name 10 onderwerpen. Het doel van het programma is gemeenten (en de omgevingsdiensten die in hun opdracht werken) te informeren en faciliteren bij het opnemen van regels over de kwaliteit van bodem, grondwater en ondergrond in hun Omgevingsplannen. Dat doet ze vanuit drie brillen: het realiseren van maatschappelijke opgaven, een passende bodemkwaliteit en de filosofie van de Omgevingswet.

De 10 onderwerpen zijn: vitale bodem, voormalige stortplaatsen, zorgwekkende stoffen, bodemenergie, grondwater, klimaatadaptatie, aanvullingsspoor bodem, voedselbossen, toedeling ondergrondse functies en toepasbare regels.

OndergrondInZicht (Visualiseren van bodems)

Het programma OndergrondInZicht houdt zich bezig met samenwerking aan instrumenten ten behoeve van (3D) visualisatie van de ondergrond met als doel de diverse taken van decentrale overheden rond bodem en ondergrond, waaronder de werkzaamheden rondom de omgevingswet te ondersteunen. Dat kan gaan van bewustwording bij bestuurders/burgers bevorderen tot het beter inpassen van functies in de ondergrond en het kennen van effecten daarbij. Doel van het programma is om te komen tot uitwisseling over wat er gebeurt en wat er (mogelijk) is. Daarnaast worden stappen zetten om een aantal vragen die spelen bij overheden bij de kop te pakken en uit te werken naar (openbaar beschikbare) instrumenten.

VNG-traject BOGO (bewustwording en agendering)

De VNG heeft in 2016 ambtelijk en bestuurlijk de ambitie uitgesproken dat in 2021 elke gemeente in haar omgevingsvisie heeft beschreven wat de bijdrage van bodem en ondergrond aan maatschappelijke opgaven kan zijn. Het moment daarvoor is om dat te doen bij het opstellen van de omgevingsvisie in het kader van de invoering en implementatie van de omgevingswet.

Om die reden is VNG gestart met het project “Bodem en Ondergrond Gemeentelijke Omgevingsvisies” (BOGO).

In kader van dit project hebben zo’n 100 geïnteresseerde gemeenten de relatie gelegd tussen maatschappelijke opgaven en de gevolgen daarvan voor de ondergrond. Zo is er een beeld geschetst van de opgave die daar ligt. Daarnaast zijn er zijn er met nog eens tientallen gemeenten gesprekken gevoerd met sleutelambtenaren in het fysiek domein in het kader van de invoering van de Omgevingswet.

Producten

Het spelen van deze kaart kan de volgende producten opleveren:

  • Uitgewerkte netwerkanalyse, waardoor het (regionale) netwerk in beeld is (binnen en buiten de overheid).
  • Uitgewerkt implementatieplan, waarin de activiteiten die nodig zijn op een rij zijn gezet.
  • Een nieuw plan voor samenwerking en afstemming, zowel voor de korte als de lange termijn.
  • Een overzicht van ruimtelijke dillema’s in de ondergrond, waarvoor beleid, afstemming of regie nodig is.

Een uitwerking naar een regionaal schakelpunt.

Beleidscyclus Aan de slag met de Omgevingswet

Geleerde lessen vanuit de regio’s

Het is vol onder het maaiveld

In de SDDI-regio’s is vastgesteld dat er veel ondergrondse ruimte nodig is, maar dat deze er niet of nauwelijks is. Met name geldt voor de gebieden waar de meeste van die ruimte nodig is, zoals in drukke dynamische centrumgebieden of rondom stations. De reden van de drukte is dat a) er vooral wordt gekeken naar de publieke ondergrondse ruimte, b) er in deze publieke ondergrondse ruimte al heel veel ondergrondse ruimte in beslag wordt genomen door vooral ondergrondse infrastructuur en c) het ontbreekt aan inzicht en regie op het gebruik van de ondergrondse ruimte. De drukte is niet alleen in de bovenste bodemlaag aan de orde, maar ook in diepere lagen, bijvoorbeeld in gebieden waar veel initiatieven voor bodemenergie zijn. Complicerend is dat gemeenten zich niet altijd bewust zijn van deze drukte en ook te weinig informatie hebben over de natuurlijke werking van het ondergrondse systeem. Dat leidt tot problemen in de uitvoering, faalkosten en tot bodemdegradatie (bodemdaling, verdroging, verontreiniging etc.).

Bodemdaling en verdroging mede gevolg van onhandig of overmatig landgebruik

Bodemdaling is een autonoom natuurlijk proces, vooral in de lage delen van het land. De bodemdaling wordt echter door mensen versterkt, door bijvoorbeeld zware belasting en grondwateronttrekking.

Verdroging is een gevolg van klimaatverandering. Forse regenbuien en langere droge tijden vragen om een ander waterbeheer, vooral gericht op het vasthouden van water in het gebied. De wateraanpak is echter veelal nog gericht op het beperken van wateroverlast en snelle afvoer, er is te weinig aandacht voor water vasthouden, waterinzijging in de bodem en waterberging.

In de ruimtelijke keuzes worden bodemdaling en verdroging gezien als resultante van natuurlijke processen, maar landgebruik speelt dus wel degelijk een rol.

Help de bewustwording

De bodem is vies, donker en onbekend. En vaak onbemind. Dat is opmerkelijk, Nederland is rijk geworden van de bodemschatten en een meester gebleken in het samenspel met haar bodem- en watersysteem. We komen erachter dat dit samenspel lange tijd verdreven is geweest door de gedacht van maakbaarheid. De revival van de lagenbenadering in het ruimtelijke denken (zie rapport: ‘Grote opgaven in beperkte ruimte’, PBL, april 2021) maakt duidelijk: denken vanuit de ondergrond over occupatie en infrastructuur is lonend. Maar voor wie? Niet altijd liggen baten en kosten in één hand. Een goede bodem is eigenlijk goed voor iedereen, voor iedere land- en bodemgebruiker. Het is een gezamenlijk belang om daar gezamenlijk in te investeren, bij iedere opgaven project en activiteit. Dat vraag om een marktmeester, de bodembewuste overheid, die gezamenlijk optreedt en de regie op zich neemt.

We delen dezelfde bodem

In SDDI-regio’s zagen we de kracht van deze constatering: in een regio beseften bestuurders en Omgevingswettrekkers dat hun problemen en opgaven vergelijkbaar waren, omdat ze met dezelfde bodem werken. Regionale afstemming en kennis- en informatiedeling ligt dan opeens veel meer voor de hand.

Bestuurders herkennen de samenhangende benadering van de bodem en schrikken

In SDDI-regio’s zijn bestuurlijke bijeenkomsten geweest over de bodem. Daarbij zijn twee effecten zichtbaar geworden.

Op de eerste plaats schrikken bestuurders van de ‘warme overdracht’ van bodemkwaliteitstaken. Dat lijkt een takenoverdracht, maar is ook een (grote) informatie overdracht en een beheer-overdracht van verontreinigde locaties. Of daar middelen (wetgeving, geld, kennis, capaciteit) tegenover staat, is hen onbekend. Zo ook hoeveel van die middelen nodig is.

Ten tweede doorzien bestuurders snel de samenhang. Voor hen is duidelijk dat in een drinkwatergebied het niet mogelijk is om te komen tot een plan met veel bodemenergie en geothermie. De bodemlagen die daarvoor nodig zijn verschillen weliswaar, maar dat leidt wel tot ruimtelijke en technische implicaties. Ze herkennen de noodzaak van regionale afstemming op maatschappelijke opgaven, op het delen van kennis en informatie en op een goed gesprek over samenwerking.

Visualiseren van bodems

SDDI heeft één groot vraagteken blootgelegd: hoe zit mijn bodem in elkaar en kan ik dat in een mooie visualisatie kenbaar maken. Regio’s die daarin slagen, bijvoorbeeld in de vorm van een gebiedsgenese of een andere visualisatie merken dat dit leidt tot meer begrip bij mensen die de bodem wel gebruiken maar geen bodemexpert zijn. Echter, het is nogal een klus om zo’n kaart te maken en niet altijd is de noodzakelijke informatie beschikbaar. Het programma ‘Ondergrond InZicht’ is met dit vraagteken aan het werk gegaan.

Focus niet alleen op omgevingsvisie, ook op het omgevingsplan

De bodem kent een lange geschiedenis en is bepalend geweest voor het landschap. De bodem is traag en samenhangend. Het is niet voor niets dat de relatie tussen bodem en omgevingsvisie snel kan worden gelegd en uitgelegd. Echter, voor de korte termijn moet een hoop gebeuren. Gemeenten hebben weliswaar tot 2029 om dat in hun omgevingsplan te regelen, maar is het wel handig om zo lang te wachten? Vaak niet, want oude wetgeving blijft van kracht (bruidsschat) en is vaak sectoraal.

De constatering heeft geresulteerd in het programma Bodembeheer van de Toekomst, waar in de focus ligt op regels voor het Omgevingsplan.